OECD-Dialog: Interview mit Ging Ledesma

Der OECD-Dialog zur Situation von Mikrofinanzkund*innen in Kambodscha endete Anfang 2025. Wir haben Ging Ledesma (Strategische Beraterin für soziales Wirkungsmanagement, Oikocredit International) gebeten, die Hintergründe für den Abschluss des Dialogs und für unser kontinuierliches Engagement in Kambodscha zu erläutern.

Einsatz für höheren Kundenschutz im Mikrofinanzsektor in Kambodscha

Ende 2022 hatten drei Nichtregierungsorganisationen (NRO) Vorwürfe gegen Oikocredit erhoben. Die Vorwürfe gegen Oikocredit lauteten insbesondere, dass die Genossenschaft die Risiken im kambodschanischen Mikrofinanzsektor nicht sorgfältig genug bewerten würden, den Dialog mit den NRO verweigern und ihren Einfluss nicht nutzen würde, um Menschenrechtsverletzungen in diesem Sektor generell zu verhindern. Das hätte zu Überschuldung und Notlagen bei Kund*innen unserer Mikrofinanzpartner in Kambodscha geführt. Die niederländische Nationale Kontaktstelle (NKS) für die OECD-Leitsätze für multinationale Unternehmen zu verantwortungsvollem unternehmerischem Handeln leitete daraufhin ein Mediationsverfahren zwischen den drei NRO und Oikocredit ein, um die Vorwürfe zu klären. Das Verfahren wurde Anfang 2025 abgeschlossen. Mehr zum Dialogprozess erfahren Sie unter: https://www.oikocredit.org/de/oikocredit-in-kambodscha/

Warum engagiert sich Oikocredit im Bereich Mikrofinanz? 

Oikocredit hat vor 50 Jahren damit begonnen, Kredite an Partnerorganisationen im Globalen Süden zu vergeben, um durch gezielte Investitionen zum Aufbau einer gerechteren Gesellschaft weltweit beizutragen. Dieses Ziel verfolgt unsere Genossenschaft seit fünf Jahrzehnten. Die Gründer wollten etwas dagegen tun, dass weltweit Milliarden von Menschen wirtschaftlich benachteiligt sind und nur sehr begrenzten Zugang zu Finanzmitteln und Finanzdienstleistungen haben.

Für herkömmliche Finanzinstitutionen wie kommerzielle Banken waren Menschen mit niedrigem Einkommen, geringem Finanzwissen und ihrer geringen Transaktionsvolumina „nicht kreditwürdig“. Aus ihrer Sicht war klar, dass Menschen, die kaum ihre Familien ernähren konnten und von der Hand in den Mund lebten, auch keine tragfähigen Businesspläne aufstellen oder Kredite zurückzahlen konnten.

Als Oikocredit 1975 ihre Arbeit aufnahm, lebte fast die Hälfte der Weltbevölkerung von rund vier Milliarden Menschen in extremer Armut[1]. Da sie keinen Zugang zu regulären Finanzdienstleistungen wie Krediten oder Sparkonten hatten, waren Hunderte Millionen Frauen und Männer auf informelle Kanäle wie Familie, Freunde und lokale Geldverleiher angewiesen, um ihren Finanzbedarf zu decken.

Die Gründer*innen von Oikocredit erkannten das Potenzial von Erzeugergenossenschaften, landwirtschaftlichen Genossenschaften und sozialen Kleinbetrieben im Kampf gegen wirtschaftliche Armut und Ungerechtigkeit. Doch fehlendes Kapital schränkte oftmals ihre Wachstumschancen ein. Einzelunternehmer*innen waren oft nicht in der Lage, ihr Geschäft über den Hinterhof oder die Küche hinaus auszudehnen, weil sie die Vorlaufkosten für Investitionen nicht aufbringen konnten, zum Beispiel ein Warensortiment einzukaufen. Träume und Ziele wirtschaftlich benachteiligter Menschen wie ein eigenes Haus, eine Berufsausbildung oder ein Universitätsabschluss blieben unerfüllt, menschliches Potenzial ungenutzt. Unsere Gründer*innen erkannten, dass finanzielle Ressourcen und Finanzdienstleistungen, die in kleinem Maßstab angeboten werden, eine Schlüsselrolle spielen, um diese Realität zu verändern: Der erste Schritt ist der Zugang.

Mikrokredite, Mikrofinanz, finanzielle Inklusion – diese Begriffe sind heute in aller Munde. Bei Oikocredit stehen sie seit unserer Gründung im Mittelpunkt unserer Arbeit. Wir ermöglichen gemeinsam mit unseren Partnerunternehmen wirtschaftlich benachteiligten Menschen den Zugang zu finanziellen Mitteln und Dienstleistungen, damit sie ihren Lebensunterhalt, ihre Lebensbedingungen und nicht zuletzt ihre unternehmerischen Vorhaben verbessern können.

Inzwischen haben auch klassische Banken und kommerzielle Mikrofinanzinstitutionen dieses Feld als attraktiven Markt entdeckt. Vor diesem Hintergrund ist es wichtiger denn je, die sozialen Ziele der Mikrofinanz im Blick zu behalten. Die Mikrofinanzierung ist ein Instrument, das verantwortungsvoll eingesetzt werden muss, um positive Ergebnisse zu erzielen. Wir wissen, dass es keine Garantie dafür gibt, dass nichts schief läuft. Wir wissen,  dass es unter den Hunderttausenden von Menschen, die in diesem Sektor tätig sind, auch schwarze Schafe gibt, die Schaden anrichten, die den gesamten Sektor in Mitleidenschaft ziehen und den Eindruck erwecken, dass diese die Norm seien. Das sind sie aber nicht.

Wir begrüßen jegliche Kritik, leiten daraus Verbesserungsmöglichkeiten ab und setzen diese um. Wir arbeiten mit aller Kraft daran, dass unsere Arbeit eine soziale Wirkung erzielt. Denn unser Ziel ist nicht Profitmaximierung, sondern das Schaffen von sozialer Gerechtigkeit.

Was tut Oikocredit neben der finanziellen Unterstützung von Partnerorganisationen, die Kredite an wirtschaftlich benachteiligte Menschen vergeben? Was hat die Genossenschaft getan, um den Kundenschutz im kambodschanischen Mikrofinanzsektor voranzutreiben?

Als einer der ersten privaten Sozialinvestoren unterstützten wir den Mikrofinanzsektor in den 1980er und 1990er Jahren dabei, seine Reichweite zur Armutsbekämpfung weltweit auszubauen. Wir gehörten zu den Ersten, die die Notwendigkeit erkannten, den sozialen Auftrag der Mikrofinanz sowie die Rechte und das Wohlergehen der Kund*innen unserer Partner, also der Endkund*innen, nicht nur zu gewährleisten, sondern auch zu priorisieren. Durch regelmäßigen Austausch mit unseren Partnern im Globalen Süden und unsere Besuche bei Kund*innen konnten wir uns davon überzeugen, dass sich die verantwortungsvolle Vergabe von Mikrokrediten außerordentlich positiv auf die Lebensumstände auswirken kann: Betriebe, die in Wohnküchen oder Hinterhöfen begonnen haben, sind über ihre bescheidenen Anfänge hinaus gewachsen, und für viele Gemeinschaften haben sich die entstandenen Kleinst- und Kleinunternehmen als wahrer Segen erwiesen. Kund*innen berichten, dass sie mehr Kontrolle über ihr Haushaltsbudget haben und dank ihrer Ersparnisse und Versicherungen Krisen und Notfälle besser bewältigen können.

Durch genaues und kontinuierliches Monitoring unserer Arbeit sammelten wir im Laufe der Jahre unter anderem folgende Erkenntnisse:

1. Zunächst ist der Zugang zu Finanzdienstleistungen wie Darlehen natürlich wichtig, aber es braucht mehr! Unsere Partnerorganisationen und ihre Kund*innen benötigen häufig auch Beratung und Schulungen. So haben wir allein in Kambodscha seit 2009 über 52 technische Beratungs- und Schulungsprogramme initiiert oder unterstützt. Wir waren der erste Sozialinvestor, der seine Partnerorganisationen in Kambodscha an Instrumente und Prozesse zum Risikomanagement heranführte. Und wir waren einer der ersten Sozialinvestoren, der das Bewusstsein für soziale Wirkung und Kundenschutz mit seinen Partnerunternehmen schärfte und die entsprechenden Praktiken umsetzte. Ein konkretes Beispiel: Wir haben in Kambodscha eine Videokampagne zum Thema Finanzbildung unterstützt und mitfinanziert, die 5,24 Millionen Menschen über ihre Rechte und Pflichten als Verbraucher*innen und die Tragweite von Krediten aufklärte. Und wir haben die Informationskampagne „Chi Vit Neng Luy“ (Leben und Finanzen) im nationalen Rundfunk unterstützt und finanziert, die sich nicht nur an ein urbanes Publikum, sondern auch an die Menschen in ländlichen Gebieten richtete.
2. Zweitens können finanzielle Ressourcen und Dienstleistungen einen Weg aus der Armut ebnen, auch wenn nicht alle Menschen unternehmerisch tätig sein können. Die Kund*innen von Organisationen im inklusiven Finanzwesen nennen den Zugang zu Sparkonten und Versicherungen häufig als wesentlichen Vorteil. In Notfällen oder bei unvorhergesehenen Ausgaben können diese Produkte wirtschaftlich benachteiligten Menschen ein wichtiges Sicherheitspolster bieten. Mittlerweile nehmen Mikrofinanzkund*innen auch vermehrt Renovierungs- und Ausbildungsdarlehen sowie Zahlungsdienste in Anspruch. In diesen Bereichen haben wir unsere Partnerorganisationen durch Beratung und Schulungen bei der Produktentwicklung unterstützt.
3. Drittens müssen der Schutz und das Wohlergehen der Kund*innen sowie hohe ethische Standards stets Priorität haben. Wir setzen alles daran, sicherzustellen, dass Finanzprodukte und -dienstleistungen den Bedürfnissen der Kund*innen gerecht werden sowie deren Fähigkeit, Geld sicher zu verwalten, zu sparen, zu investieren und zurückzuzahlen. Auch in Kambodscha hat Oikocredit nicht nur bei der Einrichtung eines nationalen Kreditbüros eine zentrale Rolle gespielt, mit dem die Mikrofinanzanbieter Kundendaten austauschen müssen, sondern auch bei der Arbeit der Cambodia Microfinance Association, der Einführung von Kreditrichtlinien für diesen Sektor und der Forcierung von Kundenschutzrichtlinien.

Wie stehen Sie zu dem Vorwurf, dass Missstände bei kambodschanischen Finanzinstitutionen zur Überschuldung und zu Notlagen bei Kund*innen geführt haben? 

Als wir erstmals von den Vorwürfen hörten, haben wir sofort unsere Partnerorganisationen kontaktiert und informiert. Wir haben sie aufgefordert, den Vorwürfen nachzugehen und uns Bericht zu erstatten. Ein eigens zu diesem Zweck gebildetes dreiköpfiges Team traf sich mit Kund*innen, die den Berichten zufolge in Not geraten waren. Das Team wurde von lokalen NRO unterstützt. Wir führten eine unabhängige Untersuchung der Situation einer jeden überschuldeten Kundin bzw. eines jeden überschuldeten Kunden und der Ursachen ihrer Probleme durch.

Erst kürzlich haben wir eine Studienreise nach Kambodscha organisiert. Mitarbeiter*innen unserer internationalen Geschäftsstelle und unserer Förderkreise hatten die Gelegenheit, Probleme im Mikrofinanzsektor direkt mit unseren Partnerorganisationen, erfolgreichen als auch in Schwierigkeiten geratenen Kund*innen und anderen Interessenvertreter*innen des inklusiven Finanzwesens zu diskutieren.

Der Mikrofinanzsektor in Kambodscha hat sich verändert. Die meisten großen Finanzdienstleister – darunter auch viele ausländische Geschäftsbanken – verfolgen jetzt in erster Linie kommerzielle Interessen. Auf dem Höhepunkt unserer Tätigkeit in Kambodscha arbeiteten wir mit 15 Partnerorganisationen zusammen. Aktuell arbeiten wir nur noch mit fünf Partnern im Bereich des inklusiven Finanzwesens zusammen, da viele zu groß geworden sind, unsere Unterstützung nicht mehr benötigen oder nicht mehr zu unseren sozialen Zielen passen. Inzwischen wissen wir, dass die Überschuldung von Mikrofinanzkund*innen auf mehrere Faktoren zurückzuführen ist: Dazu gehören Covid-19, Krankheit in der Familie und andere Notfälle, eine schwache Konjunktur, schlecht laufende Geschäfte, Arbeitsplatzverlust und unsachgemäße Kreditverwendung. Wir wissen auch, dass fast alle Kund*innen, mit denen wir gesprochen haben, bereit waren, gemeinsam angepasste Tilgungspläne zu entwickeln, während die meisten Finanzdienstleister ihrerseits bereit waren, die betreffenden Kredite umzustrukturieren.

Es ist klar, dass ein systematischer Ansatz erforderlich ist, um die Überschuldungssituation in Kambodscha anzugehen und zu entschärfen. Eine Wiederholung muss in Zukunft unbedingt vermieden werden. Das erfordert eine Verbesserung des regulatorischen Umfelds auf Sektorebene, die Zusammenarbeit mit Finanzdienstleistern und die Zusammenarbeit mit den einzelnen Endkund*innen. Oikocredit ist derzeit an Initiativen zum weiteren Ausbau des Kundenschutzes auf allen diesen drei Ebenen beteiligt:

1. Auf Sektorebene unterstützen wir die Umsetzung eines Verhaltenskodex für kambodschanische Banken und Finanzinstitutionen. Dabei handelt es sich um einen Katalog ethischer Prinzipien, der 2022 landesweit für alle Organisationen des Finanzsektors eingeführt wurde. Der Verhaltenskodex umfasst auch die internationalen branchenweit geltenden Kundenschutzrichtlinien. Mittlerweile steht ein sogenanntes Harmonisierungs-Tool zur Verfügung: Damit wird überprüft, wie die MFI den Verhaltenskodex und die Richtlinien zum Kundenschutz umsetzen. Es wird erwartet, dass mindestens 31 MFI an den Schulungen zur Anwendung des Tools teilnehmen werden. Gemeinsam mit unserem Partner Cerise+SPTF finanzieren wir das Projekt. Die nächsten Schritte, wie etwa eine Kombination aus Regulierung, Selbstregulierung sowie Beratung und Schulungen, hängen von den Ergebnissen der Überprüfungen ab.

2. Auf Partnerebene setzen wir unsere Kontrollbesuche bei Partnerorganisationen und Kund*innen fort und unterstützen den Einsatz des Harmonisierungs-Tools durch unsere Partner.

3. Auf Ebene der Endkund*innen organisieren wir aktuell gemeinsam mit Cerise+SPTF (der Social Performance Task Force), dem GLS Microfinance Fund und dem kambodschanischen Bankenverband ein Finanzbildungs- und Empowerment-Programm. Die Rückzahlungsmodalitäten sollen sich an der individuellen Zahlungsfähigkeit und den Bedürfnissen der betroffenen Familien orientieren. Dieses Programm, das als Pilotprojekt auch die Einrichtung einer dörflichen Schuldnerberatung vorsieht, soll dafür sorgen, dass die Perspektive überschuldeter Kund*innen stärker berücksichtigt wird, und ihre finanzielle Handlungskompetenz erhöhen. Die Ergebnisse dieses Programms werden auch in die Erprobung eines unabhängigen Vermittlungsmechanismus und eine ergänzende Solidaritäts- und Hilfseinrichtung für überschuldete Kreditnehmer*innen einfließen, bei deren Entwicklung Oikocredit federführend ist.

Die Mikrofinanzinstitutionen selbst, die Cambodian Microfinance Association und die Nationalbank von Kambodscha bieten bereits einen Beschwerdemechanismus an. Besteht überhaupt Bedarf an einem weiteren derartigen Mechanismus?

Das ist eine wichtige Frage. Wir haben eine externe Beraterin beauftragt, Anregungen und Informationen von den verschiedenen Interessengruppen in Kambodscha zu sammeln und zu analysieren: von Regulierungsbehörden, NRO und zivilgesellschaftlichen Gruppen, Mikrofinanzorganisationen und vor allem von Mikrofinanzkund*innen. Wir haben ein Meinungsbild dazu eingeholt, inwieweit die bestehenden Mechanismen ineffektiv sind, wo Lücken bestehen und was getan werden muss, damit diese Mechanismen den Bedürfnissen der Kund*innen vollumfänglich gerecht werden. Der Bericht der Beratungsfirma und ihre Empfehlungen liegen uns nun vor und demzufolge wäre ein neuer Mechanismus erforderlich. Über die nächsten Schritte werden wir zu gegebener Zeit berichten.

Sie haben eine Solidaritäts- und Hilfseinrichtung erwähnt, die einspringt, wenn Kund*innen sich in einer finanziellen Notlage befinden. Wie würde das funktionieren?

Momentan gibt es dazu mehrere Ideen. Man könnte beispielsweise einen Rekapitalisierungsfonds schaffen, der überschuldeten Kund*innen kleinere Startkapitalbeträge bereitstellt, damit sie ihre Geschäftstätigkeit wieder aufnehmen und ihre Darlehen zurückzahlen können. Derzeit haben viele Kund*innen das Gefühl, dass sie ihre Geschäftstätigkeit wieder aufnehmen könnten, aber niemand ist bereit, ihnen weiteres Kapital zur Verfügung zu stellen, weil sie bereits überschuldet sind. Unsere Analyse zeigt, dass in den meisten Fällen höchstens 1.000 Dollar nötig sind, um wieder auf die Beine zu kommen. Ein anderer Lösungsansatz wäre, den Mikrofinanzanbietern und ihren Kund*innen Anreize zur Restrukturierung der Tilgungspläne zu bieten.

Was erhoffen Sie sich von dieser Initiative in Kambodscha?

Oikocredit will – wie in all unseren Schwerpunktländern – zur Stärkung des inklusiven Finanzwesens in Kambodscha beitragen und die Rechte und das Wohlergehen wirtschaftlich benachteiligter Kund*innen fördern. Kund*innen müssen darauf vertrauen können, dass ein solcher Mechanismus transparent, zugänglich, rechenschaftspflichtig und seriös ist, damit sie Gehör finden und der Schutz ihrer Rechte gewährleistet ist.

Das ist eine große Herausforderung und angesichts der vielfältigen Interessenlagen in diesem Sektor sicher nicht einfach. Außerdem scheint ein Pilotprojekt, das erst im Dezember 2025 abgeschlossen sein wird, doch sehr viel Zeit in Anspruch zu nehmen?

Das ist richtig. Aber wir arbeiten mit aller Kraft daran, den Prozess voranzubringen und dabei gleichzeitig sicherzustellen, dass wir auch andere Akteur*innen einbinden. Nach außen hin mag es so aussehen, als kämen wir nur langsam voran. Natürlich wäre es auch uns lieber, wenn es schneller ginge, denn wir wissen nur zu gut, mit welchen Schwierigkeiten viele Kund*innen immer noch zu kämpfen haben. Aber wenn ein Mechanismus langfristig funktionieren soll, muss er die verschiedenen Interessengruppen einbeziehen, und es braucht Zeit, um einen Konsens zu finden. Für sektorweite Fairness und Nachhaltigkeit müssen wir die Kund*innen stärken, damit sie sich Gehör verschaffen können. Und wir brauchen wirksame Mechanismen, die greifen, wenn etwas schief läuft.

Wir rufen alle Stakeholder im Mikrofinanzmarkt auf, sich unseren Bemühungen zum Kundenschutz anzuschließen. Die Erfahrungen, die wir mit diesen Initiativen sammeln, können auch für andere Länder von Nutzen sein. Finanzielle Inklusion, die wirtschaftlich benachteiligten Menschen und Gemeinschaften hilft, ihre Lebenssituation zu verbessern, trägt auch zu einer gerechteren Welt bei – ein Ziel, das wir mit anderen Sozialinvestoren teilen.

Wir möchten uns kontinuierlich verbessern. Wir sind eine lernende Organisation und tun unser Bestes, um unserer Mission gerecht zu werden: Menschen die Möglichkeit geben, ihre Lebenssituation zu verbessern. Dass Mikrofinanz sehr viel Gutes bewirkt, zeigen wir regelmäßig in unserem Wirkungsbericht und evaluieren dies mittels Endkundenbefragungen, die wir seit 2021 durchführen.

Vielen Dank für das Interview!

Im Juli und im Oktober 2024 haben wir zu dem Thema Online-Veranstaltungen angeboten. Sollten Sie Fragen haben, schreiben Sie uns gerne eine E-Mail: [email protected] oder rufen Sie uns an. Hier finden Sie unsere Telefonnummern: Kontakt – Oikocredit Deutschland.

[1] https://ourworldindata.org/grapher/world-population-in-extreme-poverty-absolute